Trouw blijven, weglopen of protesteren

Geen onderdeel van een categorie Premium uitgelicht 19 oktober 2026

Trouw blijven, weglopen of protesteren

Eric Lopes Cardozo

Burgers hebben nog nauwelijks invloed op het handelen van de overheid. Protesteren leidt maar zelden tot enige verbetering. Wat geldt voor Nederland, geldt een niveau hoger ook voor de lidstaten van de Europese Unie, die ten gevolge van de overdracht van soevereiniteit nog nauwelijks invloed hebben op het centraal geleide bestuur van de Unie. Een overheid die zich niets aantrekt van haar burgers, kan worden gezien als een falende organisatie. De befaamde geleerde Albert Hirschman, grondlegger van economische ontwikkelingstheorie, die zich in niet-academische taal bezighield met politieke theorie, beschreef in zijn boek ‘Exit, Voice, and Loyalty’ uit 1970 hoe mensen reageren op een falende organisatie. Ze kunnen vertrekken (Exit), ze kunnen van binnenuit protesteren (Voice), of ze blijven uit trouw, in de hoop dat het beter wordt (Loyalty). Hoewel Hirschmans werk oorspronkelijk geënt is op bedrijven, geeft het wel degelijk inzicht in waarom het zo moeilijk is een falende overheid bij te sturen.

Er zijn in Nederland vele voorbeelden van een overheid die zich niets aantrekt van de stem van de burger. Op lokaal niveau kan worden gedacht aan de boerenprotesten tegen het stikstofbeleid, de protesten tegen de komst van asielzoekerscentra, of protest tegen de plaatsing van windmolens nabij woonhuizen. Resultaat: het komt zelden verder dan uitstel. In Uithoorn kreeg het azc in mei 2026, ondanks aanhoudende protesten, gewoon een vergunning. Bij windmolens leverde een uitspraak van de Raad van State in 2021 ruim vijf jaar uitstel op. Als een gemeente ‘dwarsligt’, staan de provincie en de rijksoverheid met escalatieladders in de hand klaar om de boel over te nemen. In Hirschmans termen is dit Voice zonder hefboom. Protest heeft alleen zin als het in de wind slaan ervan meer kost dan toegeven. Een bakker die klachten negeert, verliest klanten. Een gemeente die dat doet, verliest niets.

Op landelijk niveau is het niet anders. Te denken valt aan het referendum in 2005 over de Europese Grondwet, dat met 61,5% van de stemmen negatief uitpakte voor de regering. De inhoud kwam echter terug als het Verdrag van Lissabon, dat in 2008 zonder referendum werd goedgekeurd. In 2016 stemde 61%, bij een opkomst van 32%, tegen het associatieverdrag met Oekraïne. Het kabinet-Rutte II deed er een inlegvelletje bij en ratificeerde de tekst ongewijzigd. Vlak voordat het raadgevend referendum werd afgeschaft (zonder volksraadpleging!), mocht de kiezer zich in maart 2018 nog één keer uitspreken, over de ‘sleepwet’. Het ‘nee’ won nipt: 49,4% stemde tegen, 46,5% voor. Ook die wet werd, zij het met extra privacy-waarborgen, alsnog ingevoerd. Hier werd Voice niet alleen genegeerd; het instrument zelf werd opgeheven. Van die privacy-waarborgen bleef bovendien weinig over. De ‘Tijdelijke wet cyberoperaties’ maakte in juli 2024 een uitzondering op de eis dat de diensten zo gericht mogelijk te werk moesten gaan, en verving voor een deel van de operaties de onafhankelijke toets vooraf door toezicht achteraf. Die toezichthouder liet vooraf weten dat zij dat niet kon uitvoeren, omdat zowel personeel als IT niet op orde waren. De wet trad toch in werking.

Dat ook een stem van de Tweede Kamer soms niets waard is, bleek begin december 2022. Een Kamermeerderheid riep toenmalig staatssecretaris Van Huffelen (D66) op om in Brussel niet in te stemmen met de Europese digitale identiteit. Een dag later schreef zij de Kamer: “De laatste motie wens ik niet uit te voeren.” Op 6 december stemde ze in. Er volgden geen consequenties. Wie Voice kan negeren zonder dat dit iets kost, heeft geen reden om te luisteren.

Groningen wordt vaak genoemd als bewijs dat de stem van de burger nog wél iets uithaalt. De gaswinning is immers gestopt, en de parlementaire enquête concludeerde in februari 2023 dat de belangen van de Groningers structureel genegeerd waren, terwijl de staat € 363 miljard aan het gas verdiende. Er volgden excuses. Maar volgens de ‘Staat van Groningen 2026’ voldoen van de ongeveer 28.000 te versterken adressen er nog altijd zo’n 8.400 niet aan de veiligheidsnorm. Afronding wordt pas verwacht rond 2031. En in 2025 kwamen er nog ruim 129.000 nieuwe schademeldingen bij. Groningers zijn bovendien het schoolvoorbeeld van wat Hirschman een ‘ingesloten klant’ noemt. Wie in een moeilijk verkoopbaar huis woont, kan niet zomaar vertrekken. Exit is nauwelijks mogelijk, en Voice heeft er ruim tien jaar over gedaan om de kraan dicht te krijgen.

Op Europees niveau heeft Nederland weinig tot niets in te brengen. Het Europese Hof van Justitie bepaalde in 1964, in de zaak Costa/ENEL, dat Europees recht voorrang heeft op nationaal recht. Dat beginsel stond in geen enkel verdrag. Nederland had dat overigens in 1953 al zelf in zijn Grondwet vastgelegd: wetten wijken voor elke verbindende verdragsbepaling. Het afstaan van soevereiniteit vergt hooguit een pennenstreek. Voor het terugkrijgen ervan moet echter een vrijwel onmogelijk traject worden afgelegd. Het vereist een verdragswijziging, met instemming van alle lidstaten, en ratificatie in elk afzonderlijk land. Een lidstaat kan wel besluiten de Europese Unie te verlaten, maar die Exit is dan alles-of-niets. Bij Hirschman werkt Exit juist als een geleidelijk signaal: een klant die wegloopt, een lid dat opzegt. Een beetje soevereiniteit terughalen bestaat niet.

Het Migratiepact, dat in 2024 in de Europese Raad werd aangenomen, is daar een treffend voorbeeld van. Alleen Hongarije en Polen stemden tegen. In september 2024 vroeg het nieuwe Nederlandse kabinet de Europese Commissie tevergeefs om een uitzondering voor het asiel- en migratiebeleid. Het Migratiepact is sinds 12 juni 2026 van toepassing. Lidstaten kunnen kiezen tussen het opnemen van asielzoekers, of een bijdrage van 20.000 euro per persoon die zij niet opnemen. Een kabinet met een nieuw mandaat kan de handtekening van zijn voorganger niet ongedaan maken. Wat resteert bij gebrek aan een alternatief is Loyalty: blijven en schikken, omdat de enige uitweg in dit geval een vertrek uit de Europese Unie betekent.

Waar wél unanimiteit vereist is, en waar elke lidstaat dus een effectieve Voice heeft, wordt dit omzeild. In december 2025 bevroor de Europese Raad voor onbepaalde tijd € 210 miljard aan Russische centrale-bank-tegoeden. Dat gebeurde via artikel 122, een noodbepaling voor economische crises. Daarvóór moest die bevriezing ieder half jaar unaniem worden verlengd, en had elke lidstaat een recht op veto. Via hetzelfde artikel kwam in mei 2025, buiten het Europees Parlement om, het noodprogramma SAFE tot stand, met € 150 miljard aan defensieleningen. Het Mercosur-handelsverdrag werd door de Europese Commissie in tweeën geknipt, zodat nationale parlementen er niet over hoefden te stemmen. In januari 2026 stemden Frankrijk, Polen, Oostenrijk, Ierland en Hongarije tevergeefs tegen. Het Europees Parlement vroeg het Hof van Justitie om advies, maar sinds 1 mei 2026 wordt het verdrag al ‘voorlopig’ toegepast.

In 2025 emigreerden – ook een vorm van Exit – ruim 32.700 mensen van Nederlandse herkomst, waarvan er 17.400 weer terugkeerden. Dat vertrek valt weg in het migratiesaldo; de bevolking groeide in 2025 volgens het CBS met 87.000 mensen, volledig door migratie. Wie vertrekt, wordt vervangen. Hirschman beschreef dit mechanisme aan de hand van de Nigeriaanse staatsspoorwegen. Toen vrachtwagens een alternatief boden, vertrokken juist de veeleisendste klanten, en ging de dienst verder achteruit. Het management maakte zich weinig zorgen, omdat het erop vertrouwde dat de schatkist hen niet in de steek zou laten. Exit leidt dan ook niet tot correctie, maar tot herverdeling; de lasten komen te rusten op degenen die blijven.

Alleen wie de staat zelf niet kan missen, wordt gehoord. Toen ASML liet doorschemeren dat het zijn groei elders kon zoeken, presenteerde het kabinet in maart 2024 Project Beethoven: € 2,51 miljard voor wegen, woningen en onderwijs rond Eindhoven, deels terug te vorderen mocht ASML alsnog vertrekken.

Daarmee is ook duidelijk waarom – zeker bij overheden – het tij niet of nauwelijks te keren valt. Hirschman zag herstel vooral ontstaan vanuit een juiste mix van Exit en Voice. Bij de Nederlandse overheid zijn beide echter uitgeschakeld. Exit kost de overheid niets, omdat de inkomsten uit verplichte belastingen niet afhangen van de tevredenheid van de burger, en omdat het kan lenen met diezelfde burger als onderpand. Voice kost ze evenmin iets, omdat referenda zijn afgeschaft, moties terzijde worden gelegd en enquêtes eindigen in excuses. Loyalty houdt de burger intussen binnen, met hoop op betere tijden. In de EU geldt hetzelfde voor de Nederlandse staat. Voice wordt omzeild en Exit is alles-of-niets. Wat overblijft, is een keten van overheden en bestuursorganen die niet naar hun burgers hoeven te luisteren, omdat hun vertrek hen niets kost.