Eric Lopes Cardozo
Het gebruik van interventieladders ligt besloten in de in 2012 aangenomen Wet revitalisering generiek toezicht. Het doel van deze wet was om toezicht tussen bestuurslagen (gemeenten, provincies en Rijk) te vereenvoudigen en meer transparant te maken. Om te bepalen of een gemeente haar taken goed uitvoert, krijgt zij per beleidsterrein een toezichthouder toegewezen. De provincie fungeert als toezichthouder voor onder meer ruimtelijke ordening, bouwen, milieu, huisvesting, monumenten en de constructieve veiligheid van bouwwerken. Het Rijk fungeert als toezichthouder op terreinen waar provincies geen taak en expertise hebben, zoals het sociaal domein. De controle geschiedt op basis van taakstellingen en prestatie-indicatoren. Het gebruik van interventieladders beperkt zich echter niet tot gemeentelijk niveau.
Interventieladders volgen steevast een bepaald patroon. Bezien vanuit gemeentelijk toezicht betreft de eerste trede in de regel signalering of preventie. Als blijkt dat er sprake is van een achterstand of een risico daarop, dan informeert de toezichthouder de gemeente over de taak of opdracht teneinde deze aan te sporen actie te ondernemen. De tweede trede betreft ambtelijk overleg of verscherpt toezicht. In deze situatie houdt de achterstand aan en wordt de gemeente gemaand een plan van aanpak op te stellen op basis waarvan de achterstanden zullen worden weggewerkt. De derde trede betreft bestuurlijk overleg of een formele waarschuwing. In dit geval is er geen verbetering in de situatie. De gemeente krijgt een formele waarschuwing en een laatste termijn om de taakstelling te realiseren. Bij de vierde trede informeert de provincie de gemeente officieel dat ze de taak overneemt, tenzij er alsnog direct vanuit de gemeente actie wordt ondernomen. Bij de vijfde en laatste trede is er sprake van bestuursdwang. De provincie neemt de regie over op kosten van de gemeente. In het geval van asiel regelt de provincie dan zelfstandig de huisvesting, bijvoorbeeld door locaties aan te wijzen of noodopvang te vorderen.
Een interventieladder is veel meer dan een hulpmiddel voor beleidsmakers. De aantrekkingskracht ervan ligt in zijn eenvoud. Met een vooraf gedefinieerde set indicatoren en maatregelen kunnen factoren als complexiteit en tijdsdruk worden weggezet als incompetentie of ‘dwarsliggen’. De ladder maakt ook inzichtelijk waar men zich bevindt en wat de ‘logische’ volgende stap is. Het verhult echter een diepere werking. Het legitimeert een verschuiving van decentraal naar centraal bestuur en een verschuiving van politieke afweging naar bestuursdwang.
Dit wordt concreet zichtbaar in de aanpak van de opvang van asielzoekers. Wat begint als een capaciteitsvraagstuk binnen bestaande structuren, ontwikkelt zich langs deze ladder tot een situatie waarin uitzonderlijke bestuurlijke instrumenten moeten worden ingezet. De stap naar ‘crisisnoodopvang’, in sporthallen of andere tijdelijke locaties, markeert een omslagpunt van beheersing naar crisis. De daaropvolgende ‘spreidingsmaatregelen’ introduceren een dwingender element, waarbij lokale autonomie onder druk komt te staan. Uiteindelijk verschijnt de trede van ‘bestuurlijke noodregie’, waarbij besluitvorming centraliseert en reguliere processen worden omzeild. Binnen deze logica lijkt elke stap logischerwijs voort te vloeien uit de vorige en kan die met de interventieladder in de hand ook worden onderbouwd. Escalatie wordt daarmee een gegeven in plaats van een keuze.
Een vergelijkbare structuur zien we in de jeugdzorg. Daar loopt de ladder van signalering via ‘lichte hulp’ naar ‘intensieve begeleiding’ tot uiteindelijk ‘gedwongen maatregelen’ en ‘uithuisplaatsing’. Elke volgende stap is logischerwijs noodzakelijk door het falen van de vorige, ongeacht wie er schuldig is aan het falen. Ook in het domein van openbare orde en demonstraties is dit patroon zichtbaar. Daar loopt de ladder van ‘toezicht’ tot ‘dialoog met organisatoren’ naar ‘beperkingen’ en ‘verbod’ tot uiteindelijk ‘inzet politieoptreden’. Wat begint als observatie en gesprek, kan eindigen in directe handhaving. De ladder biedt hier niet alleen structuur, maar ook legitimatie. Er zijn tal van voorbeelden waarbij met de interventieladder in de hand zeer eenvoudig voorbij wordt gegaan aan het wettelijke recht op demonstratie.
Tijdens de coronaperiode is deze wijze van bestuur min of meer genormaliseerd. De interventieladder verliep daar, op basis van frauduleuze modellen, van ‘preventie’ en ‘gedragsadvies’ naar ‘regionale maatregelen’ en ‘landelijke beperkingen’ tot uiteindelijk ‘noodwetgeving’. Wat begon met adviezen en vrijwillige gedragsaanpassingen, kon escaleren tot verregaande juridische maatregelen en geweldsinstructies. De ladder fungeert dan als juridisch en bestuurlijk kompas, terwijl ruimte voor alternatieve benaderingen wordt beperkt.
Op lokaal niveau, in de gemeentelijke aanpak van ondermijning, is dezelfde logica zichtbaar. Daar verloopt de ladder van ‘signalering’ en ‘bestuurlijke waarschuwing’ tot ‘gebiedsaanpak’ en ‘sluiting panden’ tot uiteindelijk ‘integrale interventieteams’. Wat begint als observatie van mogelijke misstanden, kan uitmonden in verregaande ingrepen in het eigendomsrecht. De ladder structureert hier niet alleen het handelen, maar ook de perceptie van het probleem: hoe hoger men komt, hoe ernstiger de situatie lijkt. Alles staat of valt hierbij echter met de legitimiteit en noodzakelijkheid van de taakstelling of de prestatie-indicatoren. Zo is het mogelijk dat mensen die al twintig jaar zonder problemen op eigen grond op een vakantiepark wonen, ineens worden geconfronteerd met handhaving en dwangsommen.
Deze vorm van protocollering heeft verstrekkende gevolgen. In de eerste plaats verschuift de verantwoordelijkheid. Beslissingen kunnen worden gepresenteerd als het logische gevolg van een proces in plaats van politieke keuzes. Waar politieke besluitvorming traditioneel ruimte liet voor context, interpretatie en afwijking, wordt die ruimte nu ingevuld door vooraf gedefinieerd handelen. De ladder biedt verdere legitimatie door te suggereren dat men handelt omdat het moet. En het biedt, door de voorgeschreven beweging van trede naar trede, een gevoel van noodzakelijke vooruitgang. Begrippen als ‘opschaling’ impliceren bijvoorbeeld dat stilstand ongewenst is. Niets doen is daarmee geen optie meer.
De brede toepassing van interventieladders heeft ook impact op de ruimte van het politieke debat. Het presenteren van problemen in termen van interventieladders maakt dat de discussie van de inhoud naar de positie op de interventieladder verschuift. Er wordt niet langer primair gediscussieerd over de aard van het probleem of de wenselijkheid van bepaalde oplossingen, maar over de vraag op welke trede men zich bevindt en of een volgende stap gerechtvaardigd is. Alternatieven die buiten de ladder vallen, zoals het herdefiniëren van het probleem of het bewust kiezen voor vertraging, verdwijnen zo uit beeld.
Dit betekent niet dat het gebruik van interventieladders op zichzelf problematisch is. Als hulpmiddel kunnen ze bijdragen aan het geven van overzicht en bijdragen aan consistentie. Het probleem ontstaat wanneer ze normatief worden, ofwel niet alleen beschrijven wat mogelijk is, maar ook voorschrijven wat logisch en noodzakelijk is. In dat geval verandert de ladder tot een vorm van bewustzijnsvernauwing waarmee zelfstandig nadenken en verantwoordelijkheidsgevoel worden uitgeschakeld.
In die zin zijn interventieladders dan ook veel meer dan een beleidsinstrument. Ze zijn uitingen van een bredere tendens waarin bestuur en samenleving worden geprotocolleerd. Wat resteert is een vorm van handelen dat steeds minder wordt ervaren als keuze en steeds meer als uitvoering van een vooraf vastgesteld script. De media spelen hierbij overigens een cruciale rol. Door de terminologie van interventieladders over te nemen, versterken zij de indruk dat de laddertredes een logische en natuurlijke volgorde vormen. De ladder zelf is daarbij zelden tot nooit onderwerp van discussie. Die fungeert hooguit als gesprekskader en draagt daarmee bij aan de verdere normalisering van deze wijze van bestuur.
Wat vertel ik mijn medemens?
- Een interventieladder is een soort stappenplan dat door provincies en het Rijk wordt gebruikt in het geval een gemeente haar taakstelling niet haalt.
- De ladder legitimeert een verschuiving van politieke afweging naar bestuursdwang.
– einde artikel –
Je las een Premium artikel uit Gezond Verstand
Volg ons op social media
Kijk en beluister Gezond Verstand via
Gerelateerde berichten
