Bestuurlijke camouflage

Netcongestie wordt in de berichtgeving gepresenteerd als een technisch capaciteitsprobleem. Het net zou vol zitten. Dat is feitelijk juist, maar analytisch onvolledig. Het net zit niet vol omdat het totale stroomverbruik explodeert; dat ligt volgens het CBS nog altijd lager dan vóór 2019. Het net zit vol omdat de productie explodeert, en dan vooral decentraal en gelijktijdig. Onder de noemer van ‘vergroening’ is in hoog tempo en zwaar gesubsidieerd ingezet op zonne- en windenergie: driemaal zoveel zonnestroom van huishoudens en bedrijven dan tien jaar geleden, grotendeels ingevoed op dezelfde zonnige middaguren of winderige dagen. Het net is gebouwd om stroom te verdelen, niet om duizenden kleine bronnen tegelijk terug te laten leveren. Elektrificatie, van inductiekookplaat tot laadpaal, voegt daar een lokale piekbelasting aan toe. Zoals gewoonlijk is men hierbij ‘vergeten’ de gehele keten in ogenschouw te nemen; het tempo waarmee vergunningen voor de benodigde verzwaring van het distributienetwerk werden verleend was ontoereikend.

De kosten voor netverzwaring zijn een probleem op zich. Netbeheer Nederland raamt in zijn meest recente rapport (FIEN26, 2026) de benodigde investeringen op € 235 miljard tot 2040. Dat deze investeringen zullen resulteren in verhoogde nettarieven, ligt voor de hand. Onderzoeksbureau Ecorys berekende dat netcongestie de samenleving nu al € 10 tot € 40 miljard per jaar kost.

De Nederlandse politiek is er een meester in om problemen en maatregelen in isolatie te beschouwen. Wie een kerncentrale wil bouwen, heeft niet alleen te maken met de bouw van de centrale zelf, maar met een keten van andere bijkomende factoren: van grondstofwinning tot netaansluiting, van de verwerking van radioactief afval tot en met de uiteindelijke sloop van de centrale zelf. Dit keten-denken toepassen op de eigen besluiten is voor bestuurlijk Nederland – en de meeste politieke partijen – kennelijk een brug te ver.

Waar het ontbreken van keten-denken neerkomt op wegkijken in de breedte, komt normalisering van een gebrek neer op wegkijken in de tijd. Men ziet het probleem wel, en telkens opnieuw, totdat het uiteindelijk niet meer opvalt. De Amerikaanse socioloog Diane Vaughan onderzocht in haar boek The Challenger Launch Decision (University of Chicago Press, 1996) waarom NASA-managers in 1986 een spaceshuttle lanceerden waarvan zij wisten dat de O-ringen bij koud weer al eens eerder beschadigd waren geraakt. Zij gaf als verklaring dat binnen een cultuur van prestatiedruk een algemeen bekend gebrek geleidelijk aan werd geherclassificeerd tot iets aanvaardbaars, in dit geval met een fatale afloop. Een geenszins geruststellende verklaring. Of een bestuurder een gebrek normaliseert omdat hij/zij het probleem oprecht niet meer ziet, of omdat hij/zij precies weet wat hij/zij camoufleert en daar zelf baat bij heeft, is voor een buitenstaander zelden te onderscheiden.

Of het nu gaat om stikstof, Europese regelgeving of de prijs van ‘duurzame’ stroom, het patroon is steeds hetzelfde. Een keuze wordt bij voorkeur geïsoleerd genomen. De keuze wordt vertaald in een rekenmodel of een technisch instrument. Zodra het beleid faalt, wordt niet de keuze herzien, maar het instrument bijgesteld. Het publieke debat dat volgt, betreft het instrument, niet de keuze die eraan voorafging.

Netcongestie is ons niet overkomen. De herziene Richtlijn Hernieuwbare Energie bevat bepalingen om vergunningsprocedures te versnellen voor precies die netwerkinfrastructuur die nodig is om zonne- en windstroom te integreren. De deadline was 1 juli 2024. Nederland gaf in een Kamerbrief van 7 juni 2024 zelf al aan die termijn niet te zullen halen. In februari 2025 stuurde de Europese Commissie Nederland, samen met een aantal andere lidstaten, een aanmaningsbrief wegens het niet omzetten van precies dit onderdeel. Het instrument dat de vergunningsknelpunten rond netverzwaring had kunnen verlichten, lag in de bureaulade op het moment dat de crisis waarvoor het bedoeld was zich al voltrok. Begin 2025 lag er louter nog concept-wetgeving voor een deel van de betrokken bepalingen.

Bij de stikstofcrisis is hetzelfde patroon zichtbaar, maar dan in de tegenovergestelde richting. Het Programma Aanpak Stikstof, ingevoerd in 2015, was zelf al een keuze: een bestuurlijk construct dat vergunningen vooraf verleende op basis van de belofte van toekomstige stikstofreductie.

Op 29 mei 2019 zette de Raad van State daar een streep door. De belofte bleek niet genoeg, het effect moest vooraf al vaststaan. Nederland mag altijd verder gaan dan de Europese minimumnorm, en doet dat stelselmatig. Het heeft er zelfs een naam voor: ‘de nationale kop’. Al in 2014, tijdens de behandeling van het Programma Aanpak Stikstof in de Eerste Kamer, werd de regering rechtstreeks gevraagd of hier sprake van was. Hetzelfde patroon is gedocumenteerd bij de Nederlandse normen voor oppervlaktewater, strenger dan die van België en Duitsland. Een nationale kop wordt zelden als zodanig benoemd op het moment dat hij wordt ingevoerd. Hij wordt pas zichtbaar wanneer de crisis losbarst, maar dan is het ineens een Europese verplichting.

Het publieke debat over stikstof gaat sindsdien vrijwel uitsluitend over het AERIUS-rekenmodel dat de crisis moet beheersen, in plaats van het ontwerp dat haar veroorzaakte. Marien ecoloog Han Lindeboom wees er al in 2014 op dat het model de ammoniak-uit-zee-schatting te hoog inschatte. Het RIVM erkende dat zelf, in een eindrapport uit 2024: de schatting bleek inderdaad te hoog en is neerwaarts bijgesteld, wat de berekende concentraties gemiddeld met een kwart deed dalen. Onafhankelijk marien-chemisch onderzoek (Johnson e.a., Global Biogeochemical Cycles, 2008) ondersteunt de kern van Lindebooms punt: koude, noordelijke zeeën zoals de Noordzee nemen doorgaans ammoniak op in plaats van het af te geven. Toch blijft na de RIVM-correctie nog altijd zo’n 40 procent van het verschil tussen model en meting onverklaard.

Hoogleraar waarschijnlijkheidsrekening Ronald Meester concludeerde dat “we feitelijk niet weten wat we aan het doen zijn.” Dat deed hij in een in oktober 2025 afgerond rapport over het feit dat de kritische depositiewaarden statistisch onwetenschappelijk zijn. Een wetenschappelijke controle van het RIVM zelf, in januari 2026 uitgevoerd door een commissie van hoogleraren, bevestigde dat de vergunningverlening rust op een ondergrens van 0,005 mol stikstof per hectare per jaar: een hoeveelheid die volgens diezelfde audit onmogelijk meetbaar is. Vergunningen worden dus verleend of geweigerd op basis van een getal dat niemand kan controleren.

De kosten van dit alles verschijnen zelden in de prijs die de burger ziet. Volgens data van EnergyScan waren er in 2025 in totaal 650 uur waarin de elektriciteitsprijs op nul of lager stond, meestal tussen tien uur ’s ochtends en vier uur ’s middags, de piekuren van zonne-opwek, waarop zon- en windparken gedwongen worden af te schakelen. Huishoudens in congestiegebieden mogen van een opgewekte tien kilowattuur soms nog maar drie terugleveren; de rest is verloren. Die kosten verschijnen niet in de kWh-prijs van zon- of windstroom, maar worden verdoezeld door subsidies en opgeteld bij de netbeheertarieven. De kosten voor het afvoeren van de niet-recyclebare zonnepanelen en turbinebladen, die slechts een levensduur van 10 – 20 jaar hebben, is van later zorg. Wie nu voor duurzame stroom betaalt, betaalt een prijs die het werkelijke kostenplaatje niet dekt. Wie dat verschil ooit gaat betalen, wordt vooralsnog uit de boeken gehouden.

Alle dossiers volgen dezelfde beweging. Een genomen keuze wordt geoperationaliseerd in een instrument. Bij falen wordt het instrument bijgesteld, maar nooit de eraan ten grondslag liggende keuze zelf. De vraag of dit voortkomt uit onvermogen of berekening wordt, als die al wordt gesteld, nooit beantwoord.

Iemand verantwoordelijk houden blijkt in de praktijk een onmogelijkheid, en de camouflage die daarvoor zorgt kent een aantal vaste vormen. De eerste is een keuze voorstellen als noodzakelijkheid: er was geen andere mogelijkheid. De tweede is een rekenmodel waaraan de schuld kan worden gegeven, dat de discussie kan afleiden en naar believen kan worden bijgesteld. De derde is externe dwang: Brussel krijgt de schuld wanneer Nederland zelf strenger koos dan noodzakelijk. Omgekeerd blijft een aanmaningsbrief van diezelfde Europese Commissie een bureaucratisch detail wanneer Nederland zelf een aangereikt instrument liet liggen.