Richard Rijsdijk
Gebrek aan inhoudelijke kennis en juridische expertise was kenmerkend voor het privatiseringsproces van de PTT, destijds verantwoordelijk voor postbezorging en telefonie. Europese regelgeving noopte Den Haag ertoe in 1994 de PTT om te vormen naar PostNL en KPN, beide beursgenoteerde bedrijven, gericht op winstmaximalisatie. Bij de start bezat de staat een meerderheidsbelang in beide, dat later werd afgebouwd. Zo wilde Den Haag de privatisering geleidelijk aan laten verlopen, om het publieke belang te waarborgen. Dat mislukte jammerlijk door de economische realiteit van de winstmaximalisatie waarin PostNL en KPN functioneerden.
Zo verminderde PostNL al snel de service van postbezorging in onrendabele buitengebieden. En dat was slechts het begin. De tijdspanne tussen het posten van een brief en de bezorging ervan werd en wordt alsmaar langer, en de porto exponentieel duurder. Het voormalige marktmonopolie van de PTT resulteerde in dominante marktposities van PostNL en KPN, waardoor nieuwe spelers geen kans kregen.
Dit belette Versatel en TELE2 bijvoorbeeld effectieve toegang tot het door KPN beheerde telecomnetwerk, waardoor ze nauwelijks konden concurreren. Versatel kon niet op tegen de agressieve marktstrategie van KPN en werd uiteindelijk door KPN opgeslokt. In de postmarkt overkwam TNT Post hetzelfde, om soortgelijke redenen. De wetgeving rondom de liberalisering van de post- en telecomsector was onduidelijk, bureaucratisch ingewikkeld en weinig praktijkgericht. Mede daarom werd de belofte van ‘sneller, beter en goedkoper’ niet waargemaakt. De fall-out kwam terecht bij de burger: trager, slechter, duurder.
In de energiemarkt gebeurde iets vergelijkbaars, maar hier speelde de volgende factor een doorslaggevende rol: de lobby. De energiemarkt werd vanaf de jaren tachtig en negentig steeds verder geliberaliseerd, met opnieuw als doel om die markt concurrerender, efficiënter en goedkoper te maken. Energiemultinationals beschouwen hun lobby als een strategisch onderdeel van hun bedrijfsvoering. Ze hebben daarom in Brussel zo’n duizend lobbyisten rondlopen die actief bezig zijn om de Europese politici en ambtenarij te beïnvloeden.
Om concurrentie in de energiemarkt mogelijk te maken, zette de Europese Commissie vanaf de jaren tachtig en negentig zwaar in op privatisering van de markt. De immense Brusselse energielobby, met een jaarbudget van € 100 miljoen, wist de bijbehorende regels in haar voordeel om te buigen. Hoge toetredingsdrempels voor nieuwe spelers, monopolisering van netwerken en versoepeling van fusie- en overnameregels zorgden ervoor dat de grote bedrijven hun dominante positie konden behouden. Bovendien werden energieproductie en -distributie gedwongen opgesplitst.
De Europese regels hadden desastreuze gevolgen voor de publieke sector. De provincie Groningen had, samen met andere provincies, Essent opgericht als een publieke uitvoeringsorganisatie voor energieproductie en -distributie. In de jaren negentig betekende de gedwongen privatisering een gefaseerde verkoop van Essent aan marktpartijen. Aanvankelijk behielden de provinciale bedrijven een aanzienlijk aandelenpakket, dat jaarlijks miljoenen, en op termijn miljarden aan winstuitkeringen zou opleveren.
Maar onder druk van EU-regelgeving moesten die aandelen volledig worden verkocht. Zo deed Groningen zijn belang in Essent van de hand voor slechts € 120 miljoen. Kort daarna steeg de waarde van de energie-infrastructuur en de bijbehorende inkomsten explosief. De deelnemende provincies van Essent verloren daardoor tientallen miljarden aan toekomstige winstuitkeringen en moesten het gat in de begroting opvullen met hogere belastingen.
Publieke controle over de energiemarkt is inmiddels marginaal. De grote energiebedrijven werken intensief samen via prijsafstemming, gezamenlijke inkoop, netwerkafspraken en verhulde schijnconcurrentie. De beloofde voordelen van marktwerking werden nooit gerealiseerd, de structurele problemen werden ondanks allerlei maatregelen niet opgelost en de marktdominantie van enkele grote energiebedrijven, waaronder RWE en Vattenfall, bleef ongebroken. Sommige overheidsmaatregelen leidden zelfs tot het subsidiëren van de sector, wat resulteerde in belastingverhogingen voor de consument.
De NS-privatisering is een privatisering met dubbele petten en misschien het tot op heden vreemdste voorbeeld van privatisering in Nederland. In 1995 werd de NS van een staatsbedrijf omgevormd tot de naamloze vennootschap NS Groep NV. De enige aandeelhouder was de staat, de facto géén privatisering dus. In 2001 werd de NS Groep NV opgesplitst in NS en ProRail. De NS bleef verantwoordelijk voor het passagiersvervoer en ProRail werd beheerder van de spoorinfrastructuur. Deze opsplitsing vloeide voort uit een – alweer – Brusselse verplichting. Eerst functioneerde het toekomstige ProRail nog onder de NS, maar het werd in 2003 onderdeel van NS Railinfrabeheer. Pas in 2019 werd ProRail een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) onder het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (I&W). De structuur rondom NS en ProRail heeft de schijn van marktwerking, maar functioneert in de praktijk als een hybride model, met overwegend publieke regie en beperkte concurrentie. Beide partijen bleven immers onder overheidsbeheer.
Dat bleek een recept voor spanningen. ProRail werd ondergebracht bij I&W, de NS Groep onder Financiën. ProRail/I&W willen de regie op de dienstregelingen en bereikbaarheid, ook via minder rendabele lijnen, terwijl Financiën/NS commerciële vrijheid nastreven in de vorm van bijvoorbeeld Intercity direct. I&W regelt de toegang tot de markt van concurrentie, terwijl Financiën belang heeft bij het behoud van het marktmonopolie. Een onmogelijke spagaat, die nog werd vergroot doordat provincies zeggenschap kregen over regionaal spoorvervoer via concessies aan partijen als Arriva en Keolis. Daarnaast bleek er bij zowel het ministerie van I&W als bij Financiën een gebrek aan kennis en ervaring te bestaan, wat de complexe belangenconflicten binnen de nieuwe structuur alleen maar versterkte.
Het resultaat van deze ingewikkelde, schijnprivatisering was dat de beloften van betere service, snellere treinen en lagere tarieven niet werden ingelost. Integendeel: de prijzen voor treinkaartjes stegen, het aantal vertragingen nam toe en de dienstverlening verslechterde. De grootste oorzaak was de overheid zelf. Men had zich niet gerealiseerd dat er een sterk spanningsveld zou ontstaan door de door henzelf geschapen structuur waarbij de commerciële belangen van NS-grootaandeelhouder Financiën botsten met de belangen van I&W als bewaker van de publieke belangen en de kwaliteit van de geleverde diensten.
Wat er gebeurde bij de privatisering van de PTT, de NS en de energiesector, herhaalde zich bij de zorg en woningmarkt: bureaucratische versnippering, stijgende kosten en minder publieke invloed. Wat duidelijk naar voren komt, is dat de overheid bijna structureel onvoldoende voorbereid is op de complexiteit van het privatiseringsproces. Het ontbreekt aan inhoudelijke kennis en juridische controle, waardoor publieke belangen niet goed worden gewaarborgd. Daarnaast speelt de lobbykracht van grote bedrijven een belangrijke rol, die door invloed op de nieuwe wetgeving de marktstructuur beïnvloeden, wat uiteindelijk leidt tot minder concurrentie en hogere prijzen voor de consument. Zo blijken de beloftes van privatisering – sneller, goedkoper en beter – nimmer waargemaakt te worden.
Privatisering wordt al decennialang gepresenteerd als oplossing voor publieke inefficiëntie: goedkoper, sneller, beter. Maar in de praktijk blijkt het eerder een vlucht voor bestuurlijk onvermogen. Niet omdat de markt zoveel beter presteert, maar omdat de overheid zelf onvoldoende in staat is haar publieke kerntaken goed te organiseren. Inhoudelijke leegte, falende uitvoering en gebrek aan politieke zelfreflectie leiden ertoe dat verantwoordelijkheid systematisch wordt doorgeschoven naar private partijen. Dat lijkt aantrekkelijk, maar ondermijnt precies datgene wat beschermd zou moeten worden: het publieke belang.
Privatisering is een symptoom van een systeemfout, een impliciete bekentenis van onvermogen. In plaats van binnen de eigen gelederen te investeren in kennis, controle en langetermijnbeleid, kiest de staat – onder het mom van marktwerking – voor bestuurlijke zelfontmanteling.
Zolang die zwakte niet wordt erkend, blijft marktwerking vooral functioneren als een schijnoplossing, waarin concurrentie nauwelijks bestaat, publieke zeggenschap verdwijnt en de kosten voor de burger stijgen.
De structurele fouten van de afgelopen decennia kunnen niet worden opgelost met nog meer uitbestedingen. De vraag is dus niet of de overheid moet terugkeren in de essentiële sectoren, maar of ze daartoe nog in staat is.
– einde artikel –
Je las een Premium artikel uit Gezond Verstand
Volg ons op social media
Kijk en beluister Gezond Verstand via
Gerelateerde berichten
